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韓國長照與外勞

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『韓國有外勞嗎?韓國的老人長期照顧仰賴外勞嗎?』這是筆者長久以來的好奇,但始終不得其解,因為過去討論韓國長期照顧政策的中英文文獻上,都沒有提到韓國有外勞(移工)。不要說移工,連『缺人力』這種字眼也沒出現。怎麼可能?世界上哪個國家不缺長期照顧人力?韓國為什麼會例外?這一切,原來沒有簡單答案,且直到今年(2012)出版的研究文獻才提供詳細答案。原來韓國並不例外,不僅有大量看護移工,且移工問題還與其長照制度息息相關,更牽動韓國本國長照勞工的就業機會與勞動處境問題。以下將從韓國長照保險的立法過程說明起,介紹韓國長照保險的特色與社會評價,分析韓國從德國與日本長照保險分別學習了什麼,再介紹韓日德三國的外勞問題,最後提出韓國經驗給台灣的政策建議。本文凡介紹到韓國長期照顧制度之各項用詞時,均使用台灣人所熟悉之中文對等用詞來說明,並將韓文的漢譯附在括號中,以方便中文讀者。


壹、 韓國長照保險立法的政治過程
 

      1950年代韓戰之後,南韓面臨了經濟低迷期。但在美國的援助之下,南韓與台灣的發展路徑很像,1960年代的國家經濟政策是『出口導向』,為了維持出口優勢,政府以壓制勞工運動來抑制勞動成本的上升。1970年代朴正熙軍人政權將經濟政策轉型為以大企業為主的重化工業,自此,形成政府依賴大企業帶動經濟成長,而大企業仰賴政府所控制的銀行給予充裕資金的共生關係 (陳芬苓,即將出版)。

 

      這個階段的國家政策主軸是經濟優先於福利,所以人民生老病死的照顧都是仰賴個別家庭提供,國家只照顧最貧窮的階層,所謂殘補式福利。1970年韓國有近100萬的老年人口,但全國的老人福利設施只有45所,總共不到3千人使用(沈珍榮,2010)。1981年韓國制定了《老人福利法》,但1987年老人福利設施也才增加到76所,不到6千人使用,相對於當時近200萬的老年人口,福利發展嚴重跟不上社會的需要,居家服務尤其不發達,且是限定弱勢者使用(沈珍榮,2010)。

 

      1979年連任5屆16年的南韓總統朴正熙被刺,1980年發動軍事政變取得政權之總統全斗煥下令全國擴大戒嚴,並鎮壓光州之大規模示威行動,所謂『光州事件』。南韓國民對於長久以來的軍人統治日趨不耐,政治民主聲浪更加顯著,自此出現許多衝突事件。1987年第九次憲法修改奠定了往後二十年的國家體制基本架構,總統選舉改為直接民選,且任期從七年縮短為五年,不得連任 (李憲榮,2010)。政治民主化終結了專制政權,勞工運動也更加活躍。1987年一年中的勞資衝突事件就有4749件,參與勞工達126萬人,損失工作天達694天,研究也發現勞資衝突事件數與員工調薪間是正向關係 (蔡增家,2005,第140頁)。但勞工爭取到勞動條件改善的同時,企業卻開始要求政府對雇用條件鬆綁。

 

      1990年代南韓財閥開始影響政治,但長久以來不良的企業體制與政商依附關係,終於在1997年的亞洲金融風暴中爆發。金融風暴中出現大量失業與貧窮問題,53.9%的失業者年齡在15 ~ 34歲之間。部份工時者的比例更從1995年的27.7%,上揚到1999年的33.4%,可見南韓就業市場結構受到影響的程度 (陳芬苓,即將出版)。南韓向國際貨幣基金會(IMF)提出求救之後,IMF所提的五方面結構性改革也包含勞動力市場的改革,要求南韓勞動力市場要具開放性與彈性。對此,韓國工業採退讓態度,同意長久以來的終身雇用制將有所改變,新增的許多工作皆是非典型、短期、部份工時的工作機會,導致更多的勞工被排除在社會保險之外(陳芬苓,即將出版)。金融風暴也使人民轉而支持較重視民意的金大中當選總統(1998-2003),開始推動國家、資方、勞方三方的協議,以社會福利的擴張緩解勞動規範鬆綁所引起的民怨(Peng, 2011)。

 

      1995到1999的這五年間,韓國媒體出現了35件『老人自殺』新聞,大部分的報導指出,老人自殺的原因在於家庭扶養問題與經濟負擔 (沈珍榮,2010)。高齡少子化的危機加劇,從1980年代平均每16名子女扶養一位老人,降到2000年每8名子女扶養一位老人。女性的勞動參與率持續升高,家庭的照顧能力持續降低,且有家人照顧的老人中,照顧者80%為女性,其中媳婦最多(35%),次為伴侶(32%)、再次為女兒(14%),兒子最低(7%)。2003年韓國公營養護機構只有241所,可收容人數為1萬6千餘人,僅佔需求者的2.7%,民間養護機構費用則太貴,每月收費介於當時韓國都會區受薪家庭每月平均收入的50%到85% (呂慧芬 & 趙美敬,2009)。因此,日本在1997年通過長照保險法,並在2000開始實施長照保險的經驗,給了韓國急起直追的目標。

 

      2001年金大中總統在大統領(總統)慶祝詞宣佈要做老人長照保險,2002年同黨的總統候選人盧武鉉將該政策列為其競選政見。但各界認為長照設施準備不足,各項制度問題也都沒有共識,談立法為時過早。2005年政府舉辦的公聽會中,各項制度問題仍有爭議,例如關於服務使用者的自付額負擔比率、保險對象是否要涵蓋身心障礙者等。政府在公聽會後完全沒有將公聽會中各界所發表的意見納入考量,直接按照原法案預告立法,引起了民間團體的激烈抗議。

 

      關於基礎設施不足的問題,韓國政府特頒佈《老人親和產業支援法》,期能吸引民間營利企業投入。但民間發現政府所訂定的各項服務給付額普遍偏低,故參與投資意願不高 (呂慧芬 & 趙美敬,2009)。除了基礎設施擴充,韓國政府同時也展開長照服務制度的模擬試辦。從2005年到2008年,韓國政府進行了三梯次逐步擴大地理範圍的長照服務試辦。2007年4月老人長照保險法通過,預定於2008年實施。但長照設施與人力仍然不足。2007年底李明博當選總統,輿論對長照開辦仍然持負面看法,韓國18個社福團體會員2000名在韓國國會前用自行剃髮等方式激烈抗議反對長照保險如期實施。但韓國政府仍繼續進行準備,並如期於2008年開始實施的老人長期照顧保險(韓文稱為《老人長期療養保險法》)。


貳、韓國老人長照保險的內容
 

倉卒立法又未納入民間團體意見的韓國長照保險制度,其政策內容為何?本節以條列方式摘要介紹韓國長照保險法中,與本文主題密切相關的部分(因此並非全部法條之內容),並在第四節進行政策規劃爭議點的討論。

 

韓國《老人長期照顧保險法》2007年立法,2008年實施

 

性質:社會保險

保險人為韓國全民健保局

 

繳費對象

年滿20歲以上投保全民健康保險之被保險人。強制納保。

 

長照財源

  • (1) 保費、(2) 稅金補助、(3) 自付額

 

給付對象:需同時合乎下列1.與2.兩條件

  • 1. 65歲以上出現需要長期照顧之狀況(見2.)的國民,或是65歲以下但是具有老年性疾病而行動不便的國民(即不包含身心障礙者)
  • 2. 經長照保險等級判定委員會判定須長期照顧(6個月或以上),且照顧等級為1到3者。(1到3級之外者為所謂『等級外者』,不在長照給付對象之列)

 

照顧等級認定

主要按身體機能(日常生活功能13項)、認知機能、行動變化(例如妄想、語言暴力等)、護理程度(管路)、與復建程度,分別給分,分成三級。

第一級:癱瘓在床無法行動

第二級:需使用輪椅始能坐立

第三級:日常生活之飲食、排泄等行為須委由他人照顧、無法單獨外出活動之中度患者

 

給付內容:分為三大類,按失能失智程度不同,給付程度亦不同

  • 1. 居家照顧服務:居家照顧、居家沐浴服務、居家護理、日托與夜托照顧、短期住宿照顧、輔具租借與購買服務等。
  • 2. 機構照顧服務:長期照顧機構、團體家屋等。
  • 3. 現金給付(韓文稱為『家庭療養費』):對於無法提供居家照顧給付或機構照顧給付等離島或偏遠之地區,得以現金給付取代照顧服務給付。

 

自付額

居家照顧費用的15%,機構照顧費用的20%。低所得者(例如因遭逢天災等意外事故致生活困難)得減免1/2,符合社會救助之最低生活保障者得全額減免。

 

人力規範:照顧服務員 (韓文稱『療養保護師』)

1. 資格:本國人(含歸化取得韓國籍者),不限年齡與學歷

2. 教育訓練課程:總共240小時之照顧服務員課程。其內容包含80小時理論課、80小時實作課,80小時實習。

3. 需通過資格考試 (包含韓語考試)


參、對韓國長照的評價

 

      韓國各界對於長照保險法快速通過的評價是什麼?呂慧芬與趙美敬(2009)的研究指出,韓國經驗可謂係由行政部門結合專家學者強勢主導制訂,地方政府、國會或國民參與討論置喙之處並不多(第168頁)。且因為老人人口畢竟才達到人口的百分之十,一般國民並無法具體感受老人照顧需求的迫切性,因而對老人長期療養保險制度興趣缺缺,形成官方熱、民間冷的迥異現象 (第174頁)。

 

      奇妙的是,韓國實施老人長照保險一年後(即2009年),基礎設施與人力供給不僅沒有如預期的不足,還呈現過度供給現象,除了首都首爾地區之外。養護機構從2008年的1千多所增加到2009年的2千多所;居家照顧從2008年的近3千所,增加到2009年的超過6千所;若合計提供各類服務之居家單位,則從6千多所成長到近1萬4千所 (沈珍榮,2010,第170-171頁)。並培養出45萬名照顧服務員。服務涵蓋的老年人口比率也超過預估的3%而達到了5% (沈珍榮,2010,第137頁)。不管是何種服務的使用者其滿意度都超過80%。政府發表的成果內容都非常正面 (沈珍榮,2010,第139、156頁)。但是韓國長照保險制度的實際狀況真是如此嗎?到底長照機構與服務人力的供給是如何迅速成長的?下面將從跨國長照保險制度比較的角度,來分析韓國經驗的啟示。


肆、韓、日、德三國長照保險比較
 

在服務供給不足的情況下所推出的韓國長照保險,特徵為何?韓國從德國與日本的長照制度各師法了什麼?抉擇的考量又是什麼?

 

      1. 資格從嚴、保險給付門檻較高:原來韓國所謂的供給過量是指相對於需求而言,而需求是指法定符合長照給付等級者的數量,並非全國實際上需要照顧服務的家庭的數量。而需求能夠控制得很低,靠的是韓國長照保險設定的給付資格標準相當嚴,亦即申請者之身體失能失智程度必須相當嚴重才能取得給付資格,因此實際上能符合標準獲得保險給付之老人並不多。模擬試辦階段就發現,依此標準審核,三個申請者中有兩個會被退件,可謂『看得到、吃不到』的福利(呂慧芬 & 趙美敬,2009,第178頁)。韓國這項決定與1995年開辦的德國長照保險相近,但與2000年開辦之日本長照保險相反。長照保險開辦一年後(2009),韓國老人長照保險含蓋之老年人口,只佔全體老年人口的5%,且集中在重度失能失智者,日本長照保險則服務到老年人口的12.8%(2006)。

 

      2. 開放讓營利業者經營長照服務:因為開辦之初服務供給不足,韓國政府希望刺激照顧服務快速成長,遂將這個領域開放為『市場』,讓營利業者進場,並認為競爭能帶來效率,且可增進消費者選擇。但開辦保險之後出現的過度供給問題,造成過度競爭,反而降低服務品質,各種非法行為叢生。沈珍榮(2010)的研究發現,韓國政府幾乎沒有發揮控制這些機構的功能,劣幣驅逐良幣的結果,使得提供高品質服務的非營利機關也經營困難,照顧服務員的福利與工資更常被扣科以彌補企業利潤之不足 (第176-177頁)。韓國開放讓營利機構辦理人才教育,也出現以販賣非法資格證或提供便宜但品質不佳的教育來招募學生的問題 (沈珍榮,2010,第178頁)。這個問題就類似日本長照保險開辦7年後,爆發的全國最大營利性居家服務連鎖公司COMSN醜聞。該公司被查到有一千多家分公司的人事資料作假,且有偽造服務記錄騙取政府的長照保險給付等情事,故被政府解約。沒想到該公司乾脆立即結束營業,讓六萬多名老人頓失照顧,二萬多名照顧服務員頓失工作。陳玉蒼(2009)的研究指出,迄2007年日本全國被取消長照保險委託服務提供合約的對象中,有近7成是營利法人。可見,『唯利是圖的市場邏輯』與『由國家提供福利的社會權邏輯』是根本上背反的。

 

      3. 服務供給充足但分布不均:開辦長照保險的當年底,床位不足而有超過100人在排隊等待的全國14所老人養護機構中,11所位在人口密度最高的首爾地區。偏遠地區也發生設施不足的問題,但土地便宜的都市郊外地區則發生養護機構過度供給、空床率高的問題。因此雖然韓國全國的長照機構數量與平均床位數足夠,但機構設立位置不平均造成的可近性(accessibility)不足,與供需不平衡才是問題(沈珍榮,2010,第171-172頁)。

 

      4. 現金給付:日本的長照保險只提供服務,但韓國師法德國,德國長照保險給付內容總共有三項,可以選擇純粹領取服務,也可以純粹領取現金(所謂『現金給付』),或是選擇兩者都各領一部分。韓國的長照保險僅提供純粹領服務,與純粹領現金(家庭療養費)兩種選項,且領取現金給付的標準極嚴。Campbell, Ikegami, & Gibson(2010)的研究發現,德國長照保險開辦超過10年後仍有7成的人選擇領取現金,領取服務者只佔13%。德國這些領取現金給付的家庭,其照顧服務實際上是出自誰之手?Lutz & Palenga-Möllenbeck (2010)的研究指出,德國的家戶領取長照保險的現金給付是用來僱請非法移工。由此可歸納出一結論,有大量移工的國家,如果其長照保險在『提供服務』之外又有『現金給付』的選項,則這樣的長照保險會將照顧這項社會權再度私化,且照顧服務使用者與照顧工作勞動者的僱用關係也被私化,加深外勞勞動處境的不堪。

 

      5. 照顧服務員的工作環境與待遇不佳:韓國長照保險規定只有本國人可以在長照系統裡工作,擔任照顧服務員。那麼韓國人對於照顧服務工作的就業意願高嗎?這個問題其實必須拆成兩個問題來問:(1)有意願參與照顧服務員培訓,並完成職業訓練者有多少?(2)取得照顧服務員資格後,實際進入職場的工作者有多少?沈珍榮(2010)的研究發現,韓國政府當初預計需要約5萬名照顧服務員,結果實際培養了45萬名,但真正在長照職場上工作者僅12萬餘名。大部分取得資格者不願到長照單位就業,因為雇用不穩定、工作環境不夠好、以及低工資等原因。另一方面,在偏鄉農漁村,一般就業機會本就不多,民眾聽說只要在長照設施與居家服務不足的偏鄉農漁村,長照保險就會給付『現金』(家庭療養費)讓失能者僱用自己家人,就出現從13歲到89歲的人都去受訓取得照顧服務員資格,以便能從長保領取現金的情形 (第182頁)。

 

      另一方面,因為上述長照資格從嚴的設計,長照保險所創造的總體工作機會並不多,多數居家照顧服務員一天只能做到四、五個小時,想做到八小時以上也沒機會。因此照顧服務員變成一份『除了非常窮困,所以馬上需要生活費的人外,不會想去做的工作』(第186頁)。再者,為了減輕人事費用,不少韓國老人養護設施選擇不遵守1比2.5的照顧服務員與老人人力比,而要求照顧服務員一人照顧10位、最多20位老人。(沈珍榮,2010,第187頁)。因為工作條件惡劣、薪資又低,所以即便韓國的照顧服務員人力供給充足(有資格者很多),很多長照機構仍然聘不到人。


伍、長照與外勞(移工)的關係
 

      不管是德國、日本、或韓國,為什麼我們在其長照相關文獻上都看不到外勞的身影?原來外勞與長照的關係,多半出現在研究移工(migrant worker)的社會科學文獻中,以長照為主題的福利政策研究鮮少提及這個面向。移工與長照的關係在日韓兩國又有不同的歷史發展脈絡。

 

      Michel & Peng(2012)的研究指出,日韓兩國的單一民族背景,以及其民族建國的歷史讓其對『外國人』高度存疑,也因此限縮移民歸化的外國人在他們人口群中的數量,始終只佔約2%。但自1990年代開始,勞動力不足的問題促使這兩國重新思考其移民政策。

 

日本的移民與移工


      日本因為高齡少子化問題極為嚴重,女性就業率提高也造成傳統家庭內的照顧人手來源不再可依賴,故政府始終苦思照顧人力的解套出路。2000年日本開辦全民長期照顧保險,該年日本的老年人口超過2千1百萬人,每3.61個青壯人口須扶養1位老人。全世界都對日本堅持長照使用本國人力感到驚艷,也靜觀這樣的堅持能夠持續多久,而日本也在招募本國人力面臨困難時,開始思考引進外國照顧工作者。

 

      日本所謂『外國』照顧工作者分為三群人。第一群人是國對國引進的外籍看護移工;第二群是擁有居留權的外國人(1970、1980年代以娛樂簽證進入日本工作的菲律賓女性,後多透過婚姻取得日本國籍);第三群是Nikkeijin,也就是前日本殖民地(例如菲律賓)日本國民所生的小孩(Michel & Peng,2012)。國對國引進外勞的模式出現在2006年與2008年,日本與菲律賓及印尼簽訂雙邊經濟夥伴協定,首次正式制定了其照顧工作者移民政策《照顧工作者實習生計畫》。兩年後,日本透過該計畫從菲律賓與印尼總共引進1000位護士與照顧服務員。這些在母國受完訓練的護士或照顧服務員,進入日本後就被分發到各個長照機構去工作,移工所領的薪水與日本本國籍照顧工作者相同。移工的工作簽證為期四年,但條件是她必須在這四年內通過日本照顧服務員的證照考試。通過考試可取得日本的永久居留證與永久工作簽證,不通過則遣返母國。2009年總共880位菲律賓與印尼實習生透過此計畫進入日本,經過嚴格訓練後到2011年只有3位通過考試。2011年新進的菲律賓與印尼實習生降到只有118人(Michel & Peng,2012)。而2012年的調查還是發現70%的實習生無法通過照顧服務員考試,失去在日本工作的機會 (日經business, 2012/07/16)。

 

韓國的移民與移工


      韓國的移民政策與日本一樣,有以身分與以職業為基礎的兩種性質簽證。以身分為基礎的簽證通常發給有永久居留權的人,例如韓國國民的外國配偶及子女。以職業為基礎的簽證則再分成20餘種不同的次類型。因為預期老年照顧的需求不斷擴大,政府在2002年對韓裔中國人及韓裔俄羅斯人開放了一種新的非永久性職業簽證:『個人照顧服務』簽證。2004年,韓國的《就業許可制度》開放讓中小企業可以雇用來自15個特許國家的低技術勞工進入韓國工作。2007年,韓國長照保險法在國會通過的這一年,政府對韓裔外國人在韓國的居住與就業限制都大幅放寬,促成大批韓裔外國女性移工進入服務業與照顧產業。進入韓國工作的韓裔移工數量,從2007的9萬多人膨脹到2010年超過33萬人,成長超過3倍 (Michel & Peng, 2012)。

 

      事實上,韓國學者Um(2012)的研究指出,自2002年以來,韓裔中國移工女性已經成為韓國各種照顧工作的主力,包括幼兒照顧、老年照顧、以及身心障礙者照顧。這些移工照顧者多半是韓裔中國籍,他們的父母在日本殖民韓國期間(1910-1945)逃難到中國去,但在二次大戰日本戰敗後仍有約一百萬人滯留在中國沒有回到韓國,這群移民以及他們的第二代隨後取得了中國國籍。迄2011年,這群韓裔中國人約有230萬,佔韓國所有海外僑民的三成以上。從中國前往韓國從事照顧工作的移工,多是年齡在50到60歲階段的女性,中等學歷、已婚有子女。他們隻身前來韓國工作的目的,多是為了賺取子女的教育費或在家鄉買房子,因為韓國的薪資水準比中國高許多,且以他們這樣的年紀與學歷在中國無法找到工作。

 

      韓國國內的移工來源國其實非常多,為什麼只有韓裔中國人可以在照顧領域工作?答案是語言,因為韓國的所有移工中只有韓裔中國人能夠講韓語,所以被等同於韓國人而容許做貼近個人與家庭的照顧工作。韓裔中國人能夠保有韓語能力是因為中國允許少數民族設立自治區。今日吉林省延邊朝鮮民族自治區內約有80萬韓裔中國人,韓語與普通話是共同官方語言 (Um,2012)。中韓邊界在冷戰時期並無正式互動,直到1980年代關係才開始轉變,但自此移工非法入境打工問題嚴重,2003年韓國國內的近37萬外國勞工中,80%沒有合法簽證。到2011年已有近45萬韓裔中國人住在韓國 (Um,2012)。

 

      因為移工的工作簽證不被允許從事長照保險體制內的工作,只可以從事非正式領域的『個人照顧服務』(personal care service)工作,許多韓裔中國移工選擇進入家庭、醫院、或不在長照保險給付項目的長照機構,做個人照顧服務員工作,即一對一24小時陪病工作(韓文稱『看病人』)。韓國迄今沒有官方的統計數字說明照顧領域的移工人數有多少,但韓國學者的研究皆指出這個規模相當可觀 (Um,2012)。

 

      韓裔中國照顧工作移工雖然實質上做的工作,與韓國本國人在長照保險裡所做的照顧服務員工作一樣,但因為被照顧者都是被(或會被)長照保險判定為『等級外』(不符資格)者,因此這樣的雇用與服務關係也完全不受長照法規規範與管理,造成移工的勞動條件,比在長照體系內的韓國本國照顧勞工更差的情形,薪資也更低。例如,韓國籍的長照保險照顧服務員約有五成每周工作6天,每天平均5小時,工作方式多為一對多(一位照顧服務員總共服務多位老人);韓裔中國籍移工則97%的人每週工作七天,每天24小時,且工作方式多為一對一 (Um, 2012)。此外,政府雖然對於長照保險的照顧服務員規範了240小時的訓練要求,但對長照保險以外的照顧服務工作,例如醫院看護,毫無規範其需具備怎樣的資格與訓練。


陸、給台灣的政策建議

      本文比較分析韓國與其所師法之德、日長照保險制度後發現,不論德、日、韓的長照保險都與外勞有關。日本從完全仰賴本國勞工提供長照服務,到嘗試引進外勞提供長照保險服務,卻遇到重大挫敗,因此2008年的保險改革重點又回到獎勵本國人力招募與留任的措施。德國與韓國的長照保險給付資格從嚴,導致極少人能夠使用該保險之給付。使用需求低,意味就業機會也少,因此長照所培訓出來的本國照顧服務員人力大量閒置,就業中的照顧服務員薪資與勞動條件也不佳。又因為長照保險給付資格嚴,所以雖然長保形式上與外勞無關,實質上大量被長保排除在外的家戶卻深深仰賴外勞,還需自費負擔這筆照顧開銷,等於是長照保險畫定了界限,將照顧這個憲法人權內涵之一的社會權再度私化,並且照顧服務使用者與照顧工作勞動者的僱用關係也被私化,加深外勞勞動處境的不堪。台灣在學習德國、日本、與韓國長照時,對於長照給付資格、給付項目、長照服務普及度、營利業者進入長照、甚至長照立法時機等方面,實在不可不審慎思考其環環相扣的意義,尤需留意性別不平等的效應。以免設計出一個收了保險費也無法解決大部分家庭的照顧困擾,又惡化整體勞動處境的長照制度,一再為難女性。

作者王品 為台北大學社會工作學系助理教授

 

參考文獻

 

日經business (2012)。〈老人ホーム革命〉。2012/07/16,1650:26-47。

呂慧芬、趙美敬 (2009)。〈韓國啟動長期照顧保險機制:老人長期療養保險〉,《臺灣社會福利學刊》,7(2):143-189。

李憲榮 (2010)。〈南韓總統的選舉制度〉,《台灣國際研究季刊》,6(4):29-51。

沈珍榮 (2010)。《韓國起動長期照顧保險機制:老人長期療養保險》。臺灣大學社會工作研究所碩士論文。

陳玉蒼 (2009)。〈由COMSN SHOCK看企業的參與退出對日本介護保險制度實施之影響〉,『台灣社會福利學會年會暨學術研討會論文』,2009/05/23-24,台北。

陳芬苓 (即將出版)。〈韓國福利的發展與全球化的沖擊〉,收錄於王卓祺主編《東亞國家福利制度面對的挑戰-全球、文化及政府角色》。北京:中國社會出版社。

蔡增家 (2005)。《南韓轉型:政黨輪替與政經體制的轉變(1993-2003)》。台北:巨流出版社。

Campbell, J. C., Ikegami, N., & Gibson, M. J. (2010). Lessons from Public Long-Term Care Insurance in Germanu and Japan. Health Affairs, 29(1), 87-95.

Lutz & Palenga-Möllenbeck (2010). Care Work Migration in Germany: Semi-Compliance and Complicity. Social Policy and Society, 9(3): 419-430

Michel & Peng (2012). All in the Family? Migrants, Nationhood, and Care Regimes in Asia and North America. Journal of European Social Policy, 22(4), 406-418. 

Peng (2011). The Good, the Bad and the Confusing: The Political Economy of Social Care Expansion in South Korea. Development and Change, 42 (4): 905-923.

Um, Seong Gee (2012). At the Bottom: Migrant Workers in the South Korean Long-term Care Market. Unpublished PhD Dissertation. Toronto: University of Toronto.

 

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2014-08-05  緬甸勞工將引進 外交部尚在接洽中 勞動部:開放業別與時程都未決定
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【節自外勞通訊社2014/8/04】我國外勞來源國雖然開放有6個國家,但是實務上只有4國勞工來台工作,政府一直在開發新的外勞來源國,包括緬甸、斯里蘭卡、寮國等都是洽談對象;這兩年緬甸官方與民間比較積極回應,目前外交部正與其接洽,緬甸可望成為最新來源國,但是因為緬甸尚未設立勞工事務窗口,雙方也未舉辦工作小組會議,因此離真正引進緬甸勞工尚有距離。

據悉,緬甸國營「緬甸新光報」(The New Light of Myanmar)報導,台灣勞工組織上月稍晚時候與緬甸政府洽談,不久將放行電子業者雇用緬甸勞工。台灣工廠勞工每月基本工資平均600000緬幣(618美元)。

對於緬甸媒體所述,勞動部表示,現行緬甸勞工事務都是透過外交部安排,外交部有與緬甸接洽,緬甸對於開放勞工來台工作是比斯里蘭卡積極,陸續有緬甸官方與民間來台考察,至於緬甸媒體所指開放電子業並不正確,雙方初步洽談是指先行試辦,但是未指定僅開放某行業引進緬勞,另有指今年底前台灣將引進緬甸勞工,還有很多先行事務未洽談,甚至協助勞工辦理文件的窗口,緬甸都未設立,所以要在今年底前完成難度有些高。

我國外勞來源國太少,造成外勞人數過度集中,從事看護工作的國籍更少,目前只有印、菲2國,我國雇主偏愛使用印勞,造成印勞獨占看護工市場,我國買方市場優勢漸失,申請印勞來台工作的困難度越來越高。

仲介業者與雇主希望能多些選擇,據了解,緬甸一開始僅希望輸出製造工,並未包括家事勞工,不過因為還未正式對談,對於開放那些業別,勞動部持保留態度。

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  • 發布時間:2014/06/19

 

【外勞社記者黃秀娟六月十八日台北報導】由於雇主聘僱外籍看護工,現階段仍以印尼為首要選擇,我國外勞來源國缺乏是造成印勞獨占看護工市場的主因,國民黨籍立委楊玉欣與吳育仁皆建議,應加速新外勞來源國的開放,楊玉欣提出可洽談引進泰北、緬甸與中國勞工,吳育仁則提出引進寮國。
 勞動部表示,一直有在洽談新的外勞來源國,但不是單一部會可做決定,尚有外交、衛生等等因素。
 我國外勞來源國雖開放6國,但是實務上只有4國勞工來台,尤其是從事看護工作的國籍更少,目前更是只有印、菲2國,我國雇主偏愛使用印勞,造成印勞獨占看護工市場,我國買方市場優勢漸失,申請印勞來台工作的困難度越來越高。
 以往只要適逢印尼齋戒月或天災事變,雇主人力就會面臨空窗,現在又因為印勞受訓時數延長至600小時,印仲介又優先提供人力輸出至香港、新加坡與中東,台灣仲介能提供雇主選擇的印勞人選大幅減少,且現在還要台灣支付印勞履歷表費用,此外,最讓雇主與台灣仲介無奈,以往文件齊全約2個月就可入台,現在是文件齊全至少要5個月以上才能入台,甚至已有印仲說申請時間延至10個月或1年。
 立委楊玉欣表示,失能家庭的經濟負擔很沈重、處境很困難,但是勞動部與衛福部非常失職,常常做出讓失能家庭不安的政策,她會帶領2部會的人一起去探視失能家庭的生活狀況,讓政府部門能親身了解他們困境,另應讓所有雇主的意見都有暢通的管道表達,要增聘雇外勞的成本同時也應提升失能家庭的經濟能力。
 楊玉欣指出,政府有義務提供人民買得起的看護資源,人民不足應由福利措施去補上,但是台灣福利稅收不足,全靠人民自行付負擔,她強調,那就應該打破制度,家庭幫傭不應有點數制、看護工也不需經由醫師診斷才能申請,應全面開放,人民照護需求應被滿足,全世界面臨人流、物流等競爭,我國應增加開放外勞來源國如泰北、緬甸與中國。

 立委吳育仁則表示,家事勞工工作辛勞,很多國家不願輸出家事勞工,印尼又曾宣示2017年不輸出家事勞工,雖然是說2017年也有可能提前至2015年,所以開放新的外勞來源國很重要,他提出建議開放寮國。

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長期照顧只能靠外勞,台灣怎麼了?

  1. 長期照顧只能靠外勞,台灣怎麼了?
 

作家劉俠(杏林子)12歲罹患類風濕關節炎,全身關節陸續損壞,必須以輪椅代步,晚年時,類風濕侵蝕各器官,視力、聽覺、肺部都產生病變,生活起居全靠人照料。

61歲時,2003年2月某晚,印尼籍看護聲稱夢到劉俠去世的父親託夢,說即將發生地震,她醒來後連忙抱劉俠逃生,慌亂間嚴重拉扯、傷害到劉俠,造成腿部骨折、多處瘀傷、疑似腦震盪,送醫後不治。印尼籍看護後來經醫院診斷為精神失常,被遣送回國。

* * *

嘉義縣婦人林貴玉請印尼籍看護阿弟照顧中風臥床的丈夫,林貴玉和阿弟情同母女,每月為阿弟辦「印尼趴」,邀同鄉聚餐聯誼、解鄉愁。看到大家有說有笑,林貴玉也跟著開心。

今年7月,林貴玉因丈夫去世而病倒,印尼看護紛紛去探望;到她彌留之際,還掛念著「這個月的餐敘耽誤了」。她去世後,許多看護去靈堂致意、折紙蓮花,阿弟更說來世願當林貴玉的女兒,孝順她一輩子。

* * *

同樣是請外籍看護,為什麼有人被傷害致死,有人卻情同家人?「台灣民眾很可憐,請外籍看護像買樂透,全憑運氣,」政大社會工作研究所副教授王增勇比喻。

台灣引進家庭外籍看護工已20年,到今年人數已逼近20萬大關,已然成為照顧老人、失能者的主力。這些東南亞國家來的「瑪麗亞」、「阿香」……扶著、推著老人家到公園散步曬太陽、陪他們去醫院看病拿藥、住院時24小時隨侍在側、回家伺候吃喝拉撒睡……,代替台灣的中年兒女當孝子、孝女,陪伴長輩度過無數日與夜。

這將近20萬的照顧大軍雖然延緩了台灣因老化帶來的照顧危機,卻也形成多輸的局面︰

1.外籍看護被多次剝削

「來台灣當看護工,最少要花費上千元美元,我很窮,到處借貸,最後只有父母肯幫我!當我拿著父母到處借貸來的錢時,雙目盈滿了淚水。我要學的第一句中文就是對老闆說︰『請讓我留下來,我會認真工作,因為我很窮,需要賺錢來還很多債。』」――越南籍看護Vi Thi Tuyet,來台9年。

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長期照顧只能靠外勞,台灣怎麼了?

長期照顧只能靠外勞,台灣怎麼了?
 
  • 文章出處:康健雜誌169期
  •  
  • 2012.12.01
  •  
  • 作者 : 張靜慧
  •  
  • 圖片來源 : 陳德信

作家劉俠(杏林子)12歲罹患類風濕關節炎,全身關節陸續損壞,必須以輪椅代步,晚年時,類風濕侵蝕各器官,視力、聽覺、肺部都產生病變,生活起居全靠人照料。

61歲時,2003年2月某晚,印尼籍看護聲稱夢到劉俠去世的父親託夢,說即將發生地震,她醒來後連忙抱劉俠逃生,慌亂間嚴重拉扯、傷害到劉俠,造成腿部骨折、多處瘀傷、疑似腦震盪,送醫後不治。印尼籍看護後來經醫院診斷為精神失常,被遣送回國。

* * *

嘉義縣婦人林貴玉請印尼籍看護阿弟照顧中風臥床的丈夫,林貴玉和阿弟情同母女,每月為阿弟辦「印尼趴」,邀同鄉聚餐聯誼、解鄉愁。看到大家有說有笑,林貴玉也跟著開心。

今年7月,林貴玉因丈夫去世而病倒,印尼看護紛紛去探望;到她彌留之際,還掛念著「這個月的餐敘耽誤了」。她去世後,許多看護去靈堂致意、折紙蓮花,阿弟更說來世願當林貴玉的女兒,孝順她一輩子。

* * *

同樣是請外籍看護,為什麼有人被傷害致死,有人卻情同家人?「台灣民眾很可憐,請外籍看護像買樂透,全憑運氣,」政大社會工作研究所副教授王增勇比喻。

台灣引進家庭外籍看護工已20年,到今年人數已逼近20萬大關,已然成為照顧老人、失能者的主力。這些東南亞國家來的「瑪麗亞」、「阿香」……扶著、推著老人家到公園散步曬太陽、陪他們去醫院看病拿藥、住院時24小時隨侍在側、回家伺候吃喝拉撒睡……,代替台灣的中年兒女當孝子、孝女,陪伴長輩度過無數日與夜。

這將近20萬的照顧大軍雖然延緩了台灣因老化帶來的照顧危機,卻也形成多輸的局面︰

1.外籍看護被多次剝削

「來台灣當看護工,最少要花費上千元美元,我很窮,到處借貸,最後只有父母肯幫我!當我拿著父母到處借貸來的錢時,雙目盈滿了淚水。我要學的第一句中文就是對老闆說︰『請讓我留下來,我會認真工作,因為我很窮,需要賺錢來還很多債。』」――越南籍看護Vi Thi Tuyet,來台9年。

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外勞擬再鬆綁 期滿不強制出境

 
發稿時間:2014/09/30 18:21 最新更新:2014/09/30 18:26

(中央社記者張茗喧台北30日電)勞動部今天表示,取消外勞3年期滿強制出境規定,不僅能替外勞省下大筆仲介費,也能避免家庭照護或業務運作產生空窗期,認為「利大於弊」。

勞動部有意修法,取消外勞在台工作滿3年時必須強制出境再入境的規定。修法通過後,未來外勞在台工作期滿,若雇主決定續聘,只要提續聘申請即可,外勞不必出境,52萬的外勞與雇主可望受惠,立法院明天將審議。

勞動部外勞管理組長賴家仁受訪時表示,勞動部不反對取消3年限制,認為這將能使家庭、製造業雇主,在人力運用上更具彈性,整體而言「利大於弊」。

賴家仁說,雇主既然願意續聘該名外勞,代表外勞工作表現不錯,若外勞每3年出境一次,不僅外勞得支付新台幣2萬多元仲介費,家庭照護或業務運作也會產生空窗期,徒增雙方麻煩。

對於許多勞工團體擔心雇主藉此阻撓外勞返鄉探親,賴家仁表示,勞雇雙方可透過契約及協商,保障外勞權益;若遇惡質雇主,勞動部也有完整外勞申訴機制。

賴家仁說,勞動部為了解各界意見,也徵詢外勞權益關懷等團體意見,得知許多外勞來台前都曾接受教育訓練,對於自身權益已有一定了解,因此外勞並非外界想像的那麼弱勢。1030930

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僱外籍看護 勞動部盼配套修正

(圖/newtalk.tw)(圖/newtalk.tw)(中央社記者戴雅真台北13日電)勞動部勞動力發展署跨國勞動力管理組長賴家仁今天表示,調整外籍看護就業規定,須有配套措施,降低引進外籍勞工負面影響。

中國國民黨籍立法委員楊玉欣、江惠貞、陳學聖與陳鎮湘在立法院舉辦公聽會,台灣障礙者權益促進會理事劉于濟表示,政府對聘雇外籍看護的失能身心障礙者,有很多不合理規定,如強制外籍勞工服務3年期滿就要出國1日,但出國期間卻沒替代人力;不論是個人助理、居家服務員或喘息服務,都不准有聘僱外籍看護的人使用,根本是處罰身障者。

賴家仁表示,就業服務法當初針對外籍看護就業規定,是基於外籍看護為短期性、補充性,但現在情況已不同,須視狀況調整,包括照顧年限不得超過12年等規定,希望配套修法。

不過,他說,調整規定過程中,希望降低引進外籍勞工負面影響,並建立長期照護制度,不要變成「外勞為主,本國勞工為輔」,這方面還要進一步研究。1030813

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外勞放假 家屬:失能者乏人照顧

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

【台灣醒報記者方家敏台北報導】「外籍看護要喘息,那我們什麼時候可以喘息?」失能者家屬蘇媽媽13日在公聽會上,對於勞動部強制外勞休假、調薪的政策沉痛抗議。家屬批評,政府沒提供配套措施,本國居服員完全不足以彌補外勞回國、休假的空缺。勞動部回應,將於1個月內提出修正外籍看護來台照顧年限的辦法。

立委楊玉欣表示,國內目前約有74萬失能人口,從事照顧服務工作的本國勞工卻只有4萬人。國內的外勞政策與長照服務對於需求者來說非常不友善,外勞來台照顧年限不得超過12年、工作期滿3年須強制出國1天、外勞行蹤不明雇主申請遞補有3個月等待期、工作內容的嚴格限制以及聘僱外籍看護家庭不得申請喘息服務等。近日又傳出勞動部要強制外勞休假、調薪,讓失能家庭負擔更重。

【外勞休假家屬怨】 失能者家屬蘇媽媽說,她們家的印傭11月底要回國,家中的2個失能、殘障子女如何照顧?本勞1天薪資2200元、1個月6.6萬,且政府規定有請外勞的人,沒有資格再申請政府的長期照顧。蘇媽媽憤怒表示,「我們的所得又沒有增加,為什麼政府還要幫外勞加薪?香港、新加坡的國民所得都比我們高,聘外勞的成本卻都比我們低,難道說增加的部分政府要出錢嗎?」

台灣障礙者權益促進會理事劉于濟表示,申請外勞是很無奈的,就他而言,從小就要24小時被照顧,但政府提供的居服員臨托或個人助理,限制每個月只能使用居服200小時,數日就用完。如果外勞必須回國、休假,他也無法生活。

天使學著飛重症嬰幼兒家屬社團團長梁家怡說,她們的孩子需要每天扛20多公斤的呼吸器、抽痰機才能出門,並且24小時貼身照顧小孩,需要細心與技術,政府的居服員擔心會因為失誤讓孩子夭折,不願意為重症癱瘓兒童的家庭提供照顧服務。一旦外勞休假,家屬完全不能休息;若外勞逃跑,家庭得在3至6個月後才能申請替補,受懲罰的往往是雇主。

【勞動部:兩者兼顧】 家庭照護者關懷總會秘書長簡璽如說,由於現在專業人力嚴重不足,服務制度出現斷裂,因此政府如何長時間建立服務、補足人力是很重要的,例如可讓健康的退休人力在社區中維持勞動力,服務他人,或是培訓大專院校志工擔任居服員,達到照護無缺縫。另外,外勞應該要如本國居服員,設立團體互助機制,讓外勞能有精神支持,並交換工作技巧。

勞動部跨國勞動力管理組組長賴家仁說,過去訂定《就業服務法》時,當時的時空背景是希望外勞是短期、補充性的勞力。如今卻被批評家事勞工的勞動保障不足的問題,並演變成外勞為主、本勞為輔的情形。賴家仁強調,勞動部希望政策能夠兼顧失能家庭的需要與外籍勞工的權益。

楊玉欣回應,不是反對外勞提高勞動條件,而是政府不可以把所有責任和負擔轉嫁到失能家庭身上。楊玉欣要求,勞動部應該在1個月內,修正外籍看護來台照顧年限的問題,並於今年內提出至少10個創新服務方案。

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外籍看護-憂臨時外勞新規削弱競爭力 加拿大影視業盼豁免

 

  ,加拿大聯邦政府上月底宣布臨外籍幫傭時 外勞計劃的一系列新規定後,加國電視及電影業界擔心行業競爭力將被削弱。電影業界稱,在新例下,海外導演及影星如要來加拍攝,在申請臨時工作簽證時,將會 受到更大局限,嚴重打擊行業的發展。溫哥華的一些業界代表與聯邦移民部長亞曆山大會面,表達意見,並希望爭取豁免部分要求。

 

  加國電視及電影業代表指出,在聯邦政府的新規定下,如要安排海外影星及導演前外勞仲介往加國拍攝,雇主需要就每名申請人繳付1,000加元的申請費,並需要等候15天才能取得工作簽證,與快餐行業聘請低技術外勞無異。

 

  溫哥華制作Brightlight Pictures主席威廉森(Shawn Williamson)指,倘若美國的影星及導演無法在短時間內前來本國拍攝,其業務將大受影響。

 

  他說,1,000外籍廠工元的申請費用是“搶錢”,更重要的是,延遲發出簽證,將會令數以百計本國的制作團體人員的生計受影響。他期望聯邦政府能了解行業的情況,提供豁免,讓電視電影業的雇主,能與過往一樣,只需兩到三天便可取得簽證。

 

  外籍看護聯邦政府近來准許希望在本國作短時間演出的外國樂手,無需取得勞動市場影響評估(LMIA),省錢省時。

 

  加西商業制作協會(Commercial Production Association of Western Canada)會長艾倫(Christian Allen)表示,他會向移民部長爭取類似的豁免,並告訴對方新例對電影業界造成的打擊。

 

  亞曆山大于另一場合表示,會認真聆聽業界的訴求,希望能定出可行方案,保障業界的利益,支持本國的電影及電視制作。

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長照看護工 本勞優先外勞難捨

 

因應我國邁向高齡化社會的「長期照顧保險」到底該不該納入外勞,昨在立院衛環委員會成了質詢焦點。與會的經建會與勞委會官員皆認為,長照以本勞優先,但實施初期受限於國人習慣及本國看護工人力不足,一下子很難完全捨棄外勞。
行政院政務委員薛承泰則表示,這項規畫尚未拍板,還有待評估,但若納入外籍看護工,也只限現行在台灣已從事看護的外勞,不會再引進新的。
經建會主委陳添枝指出,未來長照不論本勞、外勞都必須通過專業認證,預計今年七月完成規畫總報告,希望最快十二月將草案送交立院審議。包括林鴻池、陳節如等多名立委質詢時都指出,世界各國實施長照保險時,為了增加本勞就業機會,多半將外勞排除在外,不然就是加強外勞專業技能與語文能力考核。
勞委會副主委郭芳煜觀察,由於就業市場求過於供,本勞從事看護工的意願已顯著提升,勞委會未來四年內將動支一億七千三百萬元經費,預計培訓三萬二千名服務員,希望能逐步減少外籍看護工引進

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越南阿香:再也不敢當家庭看護

過度勞累、契約以外的工作...阿香都遇上了。但讓她精神瀕臨崩潰的,則是兩度碰上對他性騷擾的雇主。

文 / 林玲瑩【看見長照現場的移工身影 系列1】

「本來說是照顧阿媽,結果到了新竹,沒有阿媽。我問他們說,阿媽在哪裡?他們說阿媽已經有另外一個印尼人照顧了,我要做的就是打掃、照顧小孩。」越南籍看護阿香(化名)哭喪著臉說著,在新竹工作的九個月間,她一天都沒照顧到老人,卻有著日復一日拖不完的地。

「每天我負責拖六樓的地板,一直拖、一直拖,老闆娘很歹(台語)你知道嗎?她總是說這裡不乾淨、那裡很髒,要我重拖……」夾雜著國台語,阿香皺著眉模仿老闆娘用手指抹地的動作,又搖頭又嘆氣地說,「不知道為什麼她這樣挑剔,我真的好累。」

為了改善家中經濟,阿香(化名)陸續來台工作十年,當年離家時孩子年僅兩歲。來台不久,阿香的丈夫過世,想到必須捨下幼兒,孑然一身在外打拚,阿香的眼淚就簌簌地流下。經歷十年間在台灣發生的種種,悲傷像是止不住的河流,在她心上潰堤。

 

新竹:沒有阿媽,只有拖不完的地

 

在新竹的日子裡,阿香沒有休假、不被允許用手機,經常吃不飽。阿香形容,通常工作半天,她只能拿到一小塊麵包果腹。有一次老闆看不下去,盛給她一碗粥,結果被老闆娘發現飯菜變少,儘管老闆解釋說是自己吃的,老闆娘還是不相信。「從此以後,不管老闆給我什麼,我都沒有再吃過。」她說。

過荷的工作量,又得不到適度的休息及營養補充,在新竹九個月中,阿香瘦了十公斤,儘管中間曾打電話向仲介求助想換老闆,但仲介只是安慰她:「妳較忍耐就好。」

壓垮阿香的最後一根稻草,是老闆娘硬說她偷錢的那次誤會。老闆娘先是拿了500元給孩子繳班費,但卻沒有收到老師確認的回條,就直指是阿香偷錢。雖然不久後真相大白,但阿香也下定了離開的決心。她告訴仲介,既然無法換老闆,她要回越南。

 

台南:「我會照顧妳一輩子」

 

然而,初次來台欠下的貸款還沒償還、家人也有用錢需求,沒多久,阿香還是再度申請來台擔任看護。這回,她來到台南照顧一位身體狀況極差的阿媽。

阿媽患有糖尿病,阿香在這份工作中學習到不少看護技巧,像是通尿、打針。阿香比劃著,顯示出對自己的工作能力很有自信。她不僅把阿媽照顧得很好,還情願全年無休,隨侍在側。

「因為阿媽沒有人照顧,而且老闆對我很好。他知道我很辛苦,會安慰我,還會買電話卡、衣服給我,那時候我很快樂。」阿香自願不休假的理由很簡單,老闆體貼她、阿媽依賴她,她願意以此回報。

阿香說,當年到台南不久,丈夫因病過世,她曾經傷心地想要回越南;老闆也願意買機票讓她回國奔喪。可是阿媽很捨不得她,擔心她就此一走了之。於是她對阿媽說,「好,妳放心,我會照顧妳一輩子。」就這樣,她選擇不回國,直到阿媽過世,阿香在台南一待就是八年。

 

桃園:性騷擾的噩夢

 

照顧阿媽這樣的重病患者都能勝任,這個經驗讓阿香覺得,其他的看護工作應該也難不倒她,雇主們想必會喜歡這樣的勞工。第三次來台,儘管台灣政府當時已禁止引進越南籍家庭看護,她又改申請到養護機構工作。

付了5,200美金仲介費,阿香一開始在安養院的工作並不順利,仲介後來把她轉出到桃園大園當家庭看護,沒想到卻是另一個噩夢的開始。

到了新雇主家,阿香被年約50歲的老闆看上。她回憶,那天雇主對她毛手毛腳,差點要撲向她。她一路退到牆角、緊張地直說,「你想幹嘛?我是來台灣工作的,不是來做什麼的,我的心很乾淨,你不要想怎麼樣。」沒想到雇主聞言,氣得掏出一千元丟向她。羞憤難當的阿香,馬上聯繫仲介要求換工作。

阿香被轉介到桃園市照顧高齡90歲的阿公,老闆是台灣人、老闆娘還是越南人,夫妻經營按摩店生意。原以為新工作可以擺脫陰霾,沒想到卻是個更大的深淵。平時阿香負責打掃家裡、照顧老人與小孩,深夜雇主夫婦下班後返家,留下一團髒亂也得由阿香收拾。

不但工作辛苦,不久,阿香又發現阿公對她存有遐想,三番兩次想爬到她的床上。阿香盯著眼前這副猙獰的嘴臉,恐懼感再度蔓延全身,這次她仍舊無能為力。更令她害怕的是,當她鼓起勇氣把這件事告訴老闆夫婦,竟然得到「沒關係」、「你就讓他玩玩」的答覆。

心力交瘁的阿香,最後打電話給1955(勞委會外籍勞工24小時諮詢保護專線),才被帶到天主教的「越南外勞配偶辦公室」安置。但夢魘並未因此結束,阿公及老闆娘幾度找上門,或打電話要她回家。

兩次性騷擾風波,擊垮堅強自信的阿香。每當想起這些情景,阿香就會陷入瘋狂,不眠不食,每天帶著極深的不安全感過活。經過一段時間的心理治療與藥物介入,她的情緒才慢慢趨於穩定。

「在家庭上班真的很累,我真的怕了、我不敢了。」她滿臉淚水,顫抖地說。

但阿香也明白,自己不能就此倒下。阿香說,家裡的人不清楚她在台灣發生的事,還等著她寄錢回去;當年為了來台到處借款,債主們也開始逼債。她急切地想把身心狀況調整好,只能告訴自己,「要快點好起來,再去工廠工作賺錢。」

過度勞累、契約以外的工作...阿香都遇上了。但讓她精神瀕臨崩潰的,則是兩度碰上對他性騷擾的雇主。

過度勞累、契約以外的工作…阿香都強忍下來。讓她精神瀕臨崩潰的,是兩度碰上對他性騷擾的雇主。

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應然與實然:長照外勞的見與不見

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文 / 邱彥瑜 李映昕 林玲瑩
【看見長照現場的移工身影 系列7】

五年後,也就是民國107年,每五個人就要扶養一個老人,老年人口比例突破15%,步入高齡社會,個別家庭的照顧責任日益沉重。原本要減輕照顧者壓力的長期照護政策,不但相關法案還停留在立法院,意見分歧多達17個版本,更遭到民間團體質疑,現有服務只涵蓋失能人口的3%,剩下97%仿若無聲的大眾,仍各自承受著照顧失能者的重擔。

根據家庭照顧者關懷總會(家總)提供的數據指出,全台將近70萬失能人口,當中45.5萬人還是由家人(子女、配偶等)照顧(65%),次之則是外籍看護工,約有20萬人(28%),剩下4%在照護機構,使用長照提供的居家服務僅占3%,約2萬2000多人。根據比對,這個數字是民國97年,也是長照開辦不久時的數據,然而到民國100年6月份,居家服務人數也才上升到3萬人,服務範圍勉強上升一個百分點。除了外部的質疑,監察院也在去年對衛生署與內政部提出糾正,直指長照十年計劃欠缺配套、宣傳不足,導致使用人數不符合預計、預算執行率偏低。

 

外勞是長照體系發展的絆腳石?

 

翻開經建會人力規劃處2009年的《我國長期照護需求推估及服務供給現況》報告,將長照資源發展不易的矛頭,指向「由於目前民眾多習於聘用外籍看護工,對於國人提供的居家式及社區式服務接受程度仍有限,故相關服務尚不普及」。從數據上來看,民國97年長照十年開辦後,外籍看護工的數量反而增加更快,五年增加將近三萬人。因為現有制度下,聘雇外勞的家庭就不能申請長照服務,成為長照服務無法踏入的化外之地。

吳玉琴認為《長照服務法》並未積極改善現況,現有居服體系中僅一萬多名本國居服員,面對龐大的長照需求,常被使用者反應「時數不夠」,但很多單位根本派不出人力。

吳玉琴認為《長照服務法》並未積極改善現況,現有居服體系中僅一萬多名本國居服員,面對龐大的長照需求,常被使用者反映時數不夠,但很多單位根本派不出人力。

對於長照服務與外勞的競合關係,老人福利推動聯盟(老盟)秘書長吳玉琴也認同使用外勞是長照發展的困境,因為「在台灣民眾印象中,(外勞)就是便宜又好用」。吳玉琴認為,國家提供的長照服務,不是要「取代」家庭的照顧責任,而是支持家屬照顧老人、身心障礙者,家庭的照顧角色還是不能消失。她認為外勞24小時工作的濫用情形,正反映民眾將責任全部丟給外勞,不願意使用以鐘點計價的長照服務。

「如果長照居服還是那麼難用、殘補,我們好像覺得人民愛用外勞,其實不是,是政策讓他沒有選項。」家總前任理事長王增勇則認為,正因為國家不想接手家庭的照顧責任,所以才提供不夠好用、諸多申請限制的殘補式福利。像是居家服務僅提供白天,從早上八點到下午五點,假日與過年都沒有,但是失能者的需求並不會停擺,當家中有重度失能者,雇用外勞就成為唯一選項。

 

應然:讓自己人照顧自己人?

 

吳玉琴指出,政府在1992年選擇開放外勞進口,因為沒有考慮發展長照體系,強調孝道,認為照顧完全是家庭的責任。等到近期要發展長期照護時,想建立本國的照顧產業,原本應該流入產業的錢,卻流向了外勞的輸出國。她認為,進口外勞的員額應該要控制,才能讓本勞的服務有介入空間。

「如果長照居服還是那麼難用、殘補,我們好像覺得人民愛用外勞,其實不是,是政策讓他沒有選項」家總前任理事長王增勇則認為,正因為國家不想接手家庭的照顧責任,所以才提供不夠好用、諸多申請限制的殘補式福利。

家總前任理事長王增勇則認為,正因為國家不想接手家庭的照顧責任,所以才提供不好用、限制多的殘補式福利。

但是本國居服員也面臨極大的人力缺口,根據內政部統計,雖然已培訓八萬多名居服員,留任率僅22%,二十年來未調整的時薪150元,換算月薪大概25k至30k,隨著通貨膨脹,對於人才的吸引力逐漸薄弱。吳玉琴認為《長照服務法》並未積極改善現況,現有居服體系中僅一萬多名本國居服員,面對龐大的長照需求,常被使用者反應「時數不夠」,但很多單位根本派不出人力。

根據王增勇的推估,如果想改使用本國的居服員,聘雇外勞的成本(月薪行情價15840),加上一般收入家庭可獲得的居家服務時數,換算起來,一天也只能得到4~5個小時的服務,對於想外出就業的家庭照顧者來說,成本太高,也無法卸下重擔。雖然讓自己國家的人照顧,是理想中的應然面,但是王增勇認為,更重要的是,如何從實然面走向應然面。

 

實然:面對20萬外勞的血與汗

 

台灣國際勞工協會(TIWA)理事長吳靜如認為,這些未使用長照服務的失能者,都是政府服務不足的缺口。吳靜如說,政府不斷強調長照服務正在穩定增加中,但是服務率就是只有3%,忽略現實中主要的照顧主力(家庭照顧者與外勞),是「不把人當人看」,現有長照體系沒有把這些人納入規劃,等於是放任血汗的情形持續惡化。

吳靜如說,政府不斷強調長照服務正在穩定增加中,但是服務率就是只有3%,忽略現實中主要的照顧主力(家庭照顧者與外勞),是「不把人當人看」,現有長照體系沒有把這些人納入規劃,等於是放任血汗的情形持續惡化。

吳靜如說,政府不斷強調長照服務正在穩定增加中,但是服務率就是只有3%,忽略現實中主要的照顧主力(家庭照顧者與外勞),是「不把人當人看」。

根據去年研考會委託世新大學對外勞所做的訪談,家庭類外勞(也就是外籍看護工)平均工時高達18小時,比起在工廠或是照護機構的7.5小時高出一倍以上,有一半甚至表示是24小時都在工作。而勞委會統計也顯示,有高達10萬、為數一半的家庭外勞全年無休。吳靜如說,今年遊行的主軸沒有延續過往的「休假」訴求,而是高呼「反血汗,要長照」的口號,就是希望能藉由政府對於長照的重視,看到這些外勞急需保障的勞動條件。

而王增勇也認為,外勞已經不是長照的補充性人力,而是照顧的主力,必須認可外勞的貢獻,納入長照的正式人力規劃。外勞進入台灣之後,幾乎都是自生自滅,「在身心平衡的狀態下,提供照顧服務,不是只對外勞好,而是保障勞工權益,也是對受照顧者跟使用家庭的保障」王增勇認為這是雙贏的辦法。

 

思辨外勞納入長照的可能性

 

TIWA的訴求相當明確,他們認為應該取消個別家庭聘雇的制度,讓家庭外勞脫離毫無其他選擇的僱主家庭。改由國家聘雇、機構管理,一方面能夠透過勞基法保障勞動條件跟休息時間,另一方面能夠透過國家進行整體規劃,媒合需求跟服務,也能提升照顧的品質。

但是吳玉琴根據老盟經營照護機構的經驗,認為機構聘雇不可行。她認為身為非營利組織的居家服務單位沒有能力做大型的管理,光是聘雇一兩百位居服員,壓力就已經很大。因為到家服務老年人本身風險就很高,加上政府對於居服人力的補助二十年來未曾調漲,在人力的管理上,居服單位耗盡心力,卻未獲得相對應的報酬。

王增勇則提出階段性的進程,考量到長照體系無法一次納入大量外勞,他認為某些家庭,其實沒有能力管理跟訓練外勞,應該開放向有經驗的居服機構提出申請,提供專業的協助來訓練外勞。再者,對於之後新進的外勞,應該要直接由居服單位訓練跟管理,甚至鼓勵有經驗的機構聘雇外勞,派遣至有需要的家庭。經歷討論與溝通,TIWA也同意家總的看法,透過九年的落日,使外勞人力慢慢納入長照體系。

以弘道老人基金會今年開始試辦的「All in one走動式服務」為例,因為採取輪班制,外籍看護工不需要24小時待命,也不用住到雇主家中,因此能享有私人時間,也受勞基法保障,可領到加班費,弘道也提供食宿,租了一整層公寓作為宿舍。此外,也能改善現有外勞不能任意轉換雇主的限制,透過機構媒合,保障雙方權益。

 

雙軌制:是多元?還是兩個世界?

 

在移工大遊行之前,主辦單位台灣移工聯盟(MENT)多次舉行記者會,呼籲政府應該正視外籍看護工的處境。

衛福部護理健康照顧司長鄧素文日前回應,已研擬將雙軌制納入草案。(新聞資料畫面)

衛福部護理健康照顧司長鄧素文日前回應,已研擬將雙軌制納入草案。(新聞資料畫面)

近日,衛生福利部護理及健康照護司以聲明回應:為了讓家庭有多元選擇、長照制度能有多元發展,本部刻正研擬由長照機構聘僱外籍看護工派遣至家庭提供服務,或由雇主個人聘雇等多元服務模式。為提升照護品質,長照服務法草案已納入外籍看護工入境後可接受在職之補充訓練。若通過與本國照顧服務員相同之訓練、認證,即為長照人員。

簡單來說,外籍看護可透過居服員認證體系進入體制,也正在觀察弘道的all in one模式,看似有改變契機的曙光,但是仍未取消個人聘雇的選項,保留雙軌制度。政府認為打開外勞進入長照的管道,就是提供多元的選擇,但外勞的低薪、長工時、本勞服務的缺口若仍未改變,雙軌制仍舊是兩個平行的世界,無法看見彼此。

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鐘點外勞試辦1年 今年再擴大委託  

勞動部去年7月起委託弘道基金會試辦機構外勞(即由基金會派外勞到家裡服務,按鐘點計費),但上路一年,只引進15個機構外勞,成效較預期差距頗大。勞動部表示,今年已再擴大委託,上月起增設台北伊甸、廣恩及台南弘福基金會,並擴大到中南部,希望改變國人一定要安排外勞住在家裡24小時服務的觀念。

為改變20年來外籍監護工24小時服務型態,建立更多元看護工聘僱模式,勞動部去年提出「外籍看護工外展看護服務試辦計畫」,由機構引進外籍監護工,再派到雇主家裡提供鐘點服務,按時計費。

例如備餐一次280元、洗澡一次280元,陪伴就醫(約4小時)一次630元等,希望改變外勞24小時服務模式,國人也可免去提供外勞膳宿、預防逃跑等管理責任。

首家接受委辦的弘道基金會去年在新莊試辦「安心走動式服務」,搭配本、外勞一起針對行動不便長者提供居家服務,原預估一年可引進16名外勞,但一年來因為案源不多,只進用5名外勞;另外台中總會陸續進用10名外勞,較預期目標有一段距離。

弘道基金會新北服務處督導李惠美表示,由於勞動部初期要求雇主必須具有進用外勞資格,才能要求機構外勞到府服務,以致目前大都是等待外勞空窗期,如外勞期滿出境、未入境前的空窗期、或是遞補外勞期間,才會外派外勞提供鐘點服務,加上國人對於計時提供居家服務觀念尚難接受,若要普遍化,還要更多宣導。

勞動部認為,國人使用外勞習慣行之多年,要改變非常不容易,初期只能在人口密集、社區化地點推廣,最後達成服務方便性,勞動部希望透過擴大服務據點,逐漸改變慣性,才有利長照計畫推動。最近已通過增加伊甸(台北市)、廣恩(新北市)、弘福(台南市)3個基金會,擴大試辦範圍,其中廣恩基金會已在6月進用7名外勞,加入提供機構外勞試辦行列。

 

居家鐘點服務項目及收費標準
資料來源:弘道基金會 製表:陳素玲

 

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