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應然與實然:長照外勞的見與不見

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文 / 邱彥瑜 李映昕 林玲瑩
【看見長照現場的移工身影 系列7】

五年後,也就是民國107年,每五個人就要扶養一個老人,老年人口比例突破15%,步入高齡社會,個別家庭的照顧責任日益沉重。原本要減輕照顧者壓力的長期照護政策,不但相關法案還停留在立法院,意見分歧多達17個版本,更遭到民間團體質疑,現有服務只涵蓋失能人口的3%,剩下97%仿若無聲的大眾,仍各自承受著照顧失能者的重擔。

根據家庭照顧者關懷總會(家總)提供的數據指出,全台將近70萬失能人口,當中45.5萬人還是由家人(子女、配偶等)照顧(65%),次之則是外籍看護工,約有20萬人(28%),剩下4%在照護機構,使用長照提供的居家服務僅占3%,約2萬2000多人。根據比對,這個數字是民國97年,也是長照開辦不久時的數據,然而到民國100年6月份,居家服務人數也才上升到3萬人,服務範圍勉強上升一個百分點。除了外部的質疑,監察院也在去年對衛生署與內政部提出糾正,直指長照十年計劃欠缺配套、宣傳不足,導致使用人數不符合預計、預算執行率偏低。

 

外勞是長照體系發展的絆腳石?

 

翻開經建會人力規劃處2009年的《我國長期照護需求推估及服務供給現況》報告,將長照資源發展不易的矛頭,指向「由於目前民眾多習於聘用外籍看護工,對於國人提供的居家式及社區式服務接受程度仍有限,故相關服務尚不普及」。從數據上來看,民國97年長照十年開辦後,外籍看護工的數量反而增加更快,五年增加將近三萬人。因為現有制度下,聘雇外勞的家庭就不能申請長照服務,成為長照服務無法踏入的化外之地。

吳玉琴認為《長照服務法》並未積極改善現況,現有居服體系中僅一萬多名本國居服員,面對龐大的長照需求,常被使用者反應「時數不夠」,但很多單位根本派不出人力。

吳玉琴認為《長照服務法》並未積極改善現況,現有居服體系中僅一萬多名本國居服員,面對龐大的長照需求,常被使用者反映時數不夠,但很多單位根本派不出人力。

對於長照服務與外勞的競合關係,老人福利推動聯盟(老盟)秘書長吳玉琴也認同使用外勞是長照發展的困境,因為「在台灣民眾印象中,(外勞)就是便宜又好用」。吳玉琴認為,國家提供的長照服務,不是要「取代」家庭的照顧責任,而是支持家屬照顧老人、身心障礙者,家庭的照顧角色還是不能消失。她認為外勞24小時工作的濫用情形,正反映民眾將責任全部丟給外勞,不願意使用以鐘點計價的長照服務。

「如果長照居服還是那麼難用、殘補,我們好像覺得人民愛用外勞,其實不是,是政策讓他沒有選項。」家總前任理事長王增勇則認為,正因為國家不想接手家庭的照顧責任,所以才提供不夠好用、諸多申請限制的殘補式福利。像是居家服務僅提供白天,從早上八點到下午五點,假日與過年都沒有,但是失能者的需求並不會停擺,當家中有重度失能者,雇用外勞就成為唯一選項。

 

應然:讓自己人照顧自己人?

 

吳玉琴指出,政府在1992年選擇開放外勞進口,因為沒有考慮發展長照體系,強調孝道,認為照顧完全是家庭的責任。等到近期要發展長期照護時,想建立本國的照顧產業,原本應該流入產業的錢,卻流向了外勞的輸出國。她認為,進口外勞的員額應該要控制,才能讓本勞的服務有介入空間。

「如果長照居服還是那麼難用、殘補,我們好像覺得人民愛用外勞,其實不是,是政策讓他沒有選項」家總前任理事長王增勇則認為,正因為國家不想接手家庭的照顧責任,所以才提供不夠好用、諸多申請限制的殘補式福利。

家總前任理事長王增勇則認為,正因為國家不想接手家庭的照顧責任,所以才提供不好用、限制多的殘補式福利。

但是本國居服員也面臨極大的人力缺口,根據內政部統計,雖然已培訓八萬多名居服員,留任率僅22%,二十年來未調整的時薪150元,換算月薪大概25k至30k,隨著通貨膨脹,對於人才的吸引力逐漸薄弱。吳玉琴認為《長照服務法》並未積極改善現況,現有居服體系中僅一萬多名本國居服員,面對龐大的長照需求,常被使用者反應「時數不夠」,但很多單位根本派不出人力。

根據王增勇的推估,如果想改使用本國的居服員,聘雇外勞的成本(月薪行情價15840),加上一般收入家庭可獲得的居家服務時數,換算起來,一天也只能得到4~5個小時的服務,對於想外出就業的家庭照顧者來說,成本太高,也無法卸下重擔。雖然讓自己國家的人照顧,是理想中的應然面,但是王增勇認為,更重要的是,如何從實然面走向應然面。

 

實然:面對20萬外勞的血與汗

 

台灣國際勞工協會(TIWA)理事長吳靜如認為,這些未使用長照服務的失能者,都是政府服務不足的缺口。吳靜如說,政府不斷強調長照服務正在穩定增加中,但是服務率就是只有3%,忽略現實中主要的照顧主力(家庭照顧者與外勞),是「不把人當人看」,現有長照體系沒有把這些人納入規劃,等於是放任血汗的情形持續惡化。

吳靜如說,政府不斷強調長照服務正在穩定增加中,但是服務率就是只有3%,忽略現實中主要的照顧主力(家庭照顧者與外勞),是「不把人當人看」,現有長照體系沒有把這些人納入規劃,等於是放任血汗的情形持續惡化。

吳靜如說,政府不斷強調長照服務正在穩定增加中,但是服務率就是只有3%,忽略現實中主要的照顧主力(家庭照顧者與外勞),是「不把人當人看」。

根據去年研考會委託世新大學對外勞所做的訪談,家庭類外勞(也就是外籍看護工)平均工時高達18小時,比起在工廠或是照護機構的7.5小時高出一倍以上,有一半甚至表示是24小時都在工作。而勞委會統計也顯示,有高達10萬、為數一半的家庭外勞全年無休。吳靜如說,今年遊行的主軸沒有延續過往的「休假」訴求,而是高呼「反血汗,要長照」的口號,就是希望能藉由政府對於長照的重視,看到這些外勞急需保障的勞動條件。

而王增勇也認為,外勞已經不是長照的補充性人力,而是照顧的主力,必須認可外勞的貢獻,納入長照的正式人力規劃。外勞進入台灣之後,幾乎都是自生自滅,「在身心平衡的狀態下,提供照顧服務,不是只對外勞好,而是保障勞工權益,也是對受照顧者跟使用家庭的保障」王增勇認為這是雙贏的辦法。

 

思辨外勞納入長照的可能性

 

TIWA的訴求相當明確,他們認為應該取消個別家庭聘雇的制度,讓家庭外勞脫離毫無其他選擇的僱主家庭。改由國家聘雇、機構管理,一方面能夠透過勞基法保障勞動條件跟休息時間,另一方面能夠透過國家進行整體規劃,媒合需求跟服務,也能提升照顧的品質。

但是吳玉琴根據老盟經營照護機構的經驗,認為機構聘雇不可行。她認為身為非營利組織的居家服務單位沒有能力做大型的管理,光是聘雇一兩百位居服員,壓力就已經很大。因為到家服務老年人本身風險就很高,加上政府對於居服人力的補助二十年來未曾調漲,在人力的管理上,居服單位耗盡心力,卻未獲得相對應的報酬。

王增勇則提出階段性的進程,考量到長照體系無法一次納入大量外勞,他認為某些家庭,其實沒有能力管理跟訓練外勞,應該開放向有經驗的居服機構提出申請,提供專業的協助來訓練外勞。再者,對於之後新進的外勞,應該要直接由居服單位訓練跟管理,甚至鼓勵有經驗的機構聘雇外勞,派遣至有需要的家庭。經歷討論與溝通,TIWA也同意家總的看法,透過九年的落日,使外勞人力慢慢納入長照體系。

以弘道老人基金會今年開始試辦的「All in one走動式服務」為例,因為採取輪班制,外籍看護工不需要24小時待命,也不用住到雇主家中,因此能享有私人時間,也受勞基法保障,可領到加班費,弘道也提供食宿,租了一整層公寓作為宿舍。此外,也能改善現有外勞不能任意轉換雇主的限制,透過機構媒合,保障雙方權益。

 

雙軌制:是多元?還是兩個世界?

 

在移工大遊行之前,主辦單位台灣移工聯盟(MENT)多次舉行記者會,呼籲政府應該正視外籍看護工的處境。

衛福部護理健康照顧司長鄧素文日前回應,已研擬將雙軌制納入草案。(新聞資料畫面)

衛福部護理健康照顧司長鄧素文日前回應,已研擬將雙軌制納入草案。(新聞資料畫面)

近日,衛生福利部護理及健康照護司以聲明回應:為了讓家庭有多元選擇、長照制度能有多元發展,本部刻正研擬由長照機構聘僱外籍看護工派遣至家庭提供服務,或由雇主個人聘雇等多元服務模式。為提升照護品質,長照服務法草案已納入外籍看護工入境後可接受在職之補充訓練。若通過與本國照顧服務員相同之訓練、認證,即為長照人員。

簡單來說,外籍看護可透過居服員認證體系進入體制,也正在觀察弘道的all in one模式,看似有改變契機的曙光,但是仍未取消個人聘雇的選項,保留雙軌制度。政府認為打開外勞進入長照的管道,就是提供多元的選擇,但外勞的低薪、長工時、本勞服務的缺口若仍未改變,雙軌制仍舊是兩個平行的世界,無法看見彼此。

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